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发信站: 一路BBS (Mon Aug 24 04:42:46 2009), 本站(yilubbs.com)
《黄花岗》网络杂志刊登了我那篇“弱省强县”帖子，还把windking老兄上个月在mitbbs民主沙龙版给我的帖子的回复总结成一篇文章。《黄花岗》只有繁体字版，我已把这篇文章转为简体：
http://www.huanghuagang.org/hhgMagazine/issue29/page071.html
试论联邦主义对中国的意义
[编者按：本文改编自windking先生在“未名空间”网站针对司徒一先生关于“弱省强县”制度的文章提出的一系列短评。两位作者的观点并没有本质区别，措辞有所不同。“联邦主义”落实于中国，并不意味着照搬西方的联邦制度，而是发扬其精神内核，实行地方自治。非联邦制、也非小国寡民的西方民主国家，同样存在地方自治制度，与联邦主义相合，称之为地方自治主义也未尝不可，联邦主义体现于联邦制国家则可以看作地方自治主义的特殊形态。]
联邦主义起源于瑞士，而在美国的建国实践中得到了最大限度的发展。确切的说，联邦主义是自由主义在处理大国共和（republic for a mega-state）时提出的一种解决方案。是不是共和政体一定要采取联邦制？孟德斯鸠的名言：“如果是一个小共和国，那么它易为外力所摧毁；如果是一个大共和国，那么它易为内部缺陷所毁灭”。换言之，在一个单纯的共和政体下，随着国家规模的扩大，其议事规模也必然随之扩大，从而带来寡头政治与内耗的危险。因此，对于如同美国这样的大国而言，一个混合性的共和政体是其必然要求。联邦党人的解答就是联邦制。在承认联邦制带给美国极大好处的同时，也应该看到对于其它很多国家，尤其是转型期的国家而言，联邦制则带来了分裂与战乱。
联邦制并不适用于中国，原因大致有二：（1）不具备历史性。历史上中国自秦之后，再也没有稳定的国-邦二级政体，国中无国几乎成为中国人的共识。事实上，无论执政党是国民党还是共产党，都从来没有把联邦制作为一个政治选项。（2）不具备现实性。现实的情况是，经过两千年的历史演变之后，中国的政治地理主要表现为中原-边疆模式，而不是典型的联邦制国家存在的“马赛克”模式。目前的边疆主要包括北疆（东北内蒙）、藏疆（西藏）、新疆、南疆（云南广西）与海疆（港澳台）几块，除南部边疆外不同程度地存在独立运动。联邦制并不见得惠及中部地区，反倒是容易给边疆独立运动以口实。当前的中国实行联邦制，就好比一块完整的蛋糕非得要切成几块，利弊多少值得商榷。
这里的一个问题是，在联邦制与中央集权之间是否存在混合类型？二者是否非此即彼的关系？
中央地方的分权与双赢
在联邦党人看来，邦（state）应该就是一个小型共和国，由这些小型共和国再根据共和的原则构成一个更大意义上的国（country）。但是事实上，作为一个完整小型共和国意义的邦，不管在美国还是在其它国家，都没有出现过。中央权力对于地方权力的蚕食，几乎是所有共和国家的共同现象。在这个意义上，其实并不需要将严格意义上的邦作为共和的必要基础。在我看来，现代共和的基础只在于自由传统与重商主义。联邦主义更应该视作此二者在特定历史条件下诞生出来的政体解决方案。
在当前中国，地方与中央权力的角力其实更可以视作党-国政治体系在重商主义影响下的利益分配问题，而并非真正的地方自治要求。事实上，地方自治要求并未真正进入过中国人的政治视野。既然如此，为何一定非要沿用美国的旧路，非得采用联邦制呢？有没有可能在改造中国既有地方政治思路的基础上，构建一种适于中国的“新联邦制”道路呢？
联邦制的特点就在于分权，对此中国的历史地方政治同样也有分权，只不过这种分权只是在横向将地方权力划分为行政、军事等不同方面，分由不同官员任职。而联邦制要求的分权则更多是在纵向方面，要求划分地方与中央的权力界限。美国除去军事与外交方面之外，其它权利多归地方。中国是否应当切合国情采用不同的思路实现分权？
确切的说，联邦制是联邦主义的具体体现，而联邦主义则是自由主义关于政治权利结构与公共事务管理的一种观点。在这一观点基础上，根据不同国家自身的特点，则存在着不同类型的联邦制。例如美国、德国、印度、瑞士的联邦制，在地方与中央权力的划分与关系上都有着明显的不同。所以广义的联邦制不应该被视为一种单一的政治制度，尽管不同的联邦制都存在一个共同的思想基础——联邦主义，而是应该被看做一个政治制度光谱，一端是松散的邦联（confederation），另一端则是中央集权（centralism）。大多数联邦制位于此两种极端制度之间，是一种邦联与集权的混合。
联邦主义其实质是自由主义关于公共生活的一种看法。由于二者之间的紧密关系，往往很多人都将二者视为天然的盟友。仿佛只要是自由主义的政治学说，其对国家组成的看法就必然是联邦主义的。但是，事实一定如此吗？别的姑且不论，法国作为自由主义的发源地之一，就不是采取联邦制的。刘军宁认为，法国之所以没有采用联邦制，是因为他们缺乏新教传统，遵循的是卢梭的社会契约论，对于国家组织的法则缺乏神圣感。即使如此，也可以看到，自由主义与联邦主义之间的联系并不是想多数学人所认为的那样理所当然。
联邦主义作为一种解决方案，它天然带有实用主义的特点，主要是为着应对同一国家内部不同政治实体的矛盾。因此，一个国家是否采用联邦主义，首先要看是否存在不同的地方政治实体。如果一个国家并不存在历史与现存的地方政治实体，联邦主义并不见得是一种好的解决方案。
不是所有的国内政治冲突都一定体现为地方政治实体层面上的冲突。具体而言之，国内的政治冲突，可以是不同种族或民族之间的，可以是不同阶层之间的，可以是不同经济发展水平之间的，可以是不同亚文化圈之间的，可以是不同政治派别之间的。如果认为联邦主义是万金油，能够解决所有的国内政治冲突，无疑是一种僵化的思维模式。而从历史和现实来看，中国都没有存在过真正意义上的地方政治实体。
中国最晚近的古典“联邦”形式，是春秋（而非战国）时代。自秦以后，中国再也没有存在过在一个统一国家之下的地方政治实体。不同朝代中的分封国是否应该被视为政治实体，尚待存疑。但即使是分封国，往往也是作为开国之初临时性的政治手段，而非国家的基本建构原则。而其它如羁縻州或者藩属国，往往是作为处理边疆问题的一种对策。在核心政治地域，中国历来是采取大一统的中央集权模式。必须承认，这种国家模式解决地方与中央冲突时，并没有给出满意的答案。但是反过来，难道联邦主义就一定能给出更好的回答吗？如果联邦主义能，为何在近三千年的历史中，我们从来没有见过哪怕一个真实的案例呢？因此，中国的联邦主义实践缺乏历史基础。
从秦朝的郡县发展到清朝的行省，中国的地方实体更多是作为一种行政主体，而非立法主体出现的。历代地方与中央的冲突困局，往往是由于国家行政力量力不能及，不得已释放权力给地方，从而导致地方势力尾大不掉。可以看到，这一困局的关键点在于地方与中央权力是“全或无”的划分，要吗全归中央，否则就全归地方。其背后真正的肇因是，地方与中央的权利划分缺乏必要的法律约束，从而形成一种拔河的局面，其结果就是不停的角力。
在自由主义的视野中，小政府是国家行政的必然选择。因此，中央向地方释权是自由主义政治的必然要求。但是真正能够保证这一过程下地方中央双赢的，不是实行联邦制，而是以宪政立法划清彼此的边界。这也是联邦制与联邦主义背后所蕴藏的自由主义真正精髓。具体到在中国究竟采取何种形式的地方分权模式，则是另外一个问题。
続き
乡镇共和与分权界限前面说到，中国缺乏实行联邦制的历史现实基础。但是，这并不是说，中国就应该沿用传统的大一统中央集权模式。这一模式已经被历史与现实证明，不能解决地方与中央的权利冲突。同时，复杂的行政结构带来了巨大的运行成本与庞大的官僚系统，成为行政腐败的温床。因此，中央向地方分权是大势所趋。
联邦制之下，普遍实行乡镇共和（ward republic），而也正是这些基层的共和单位提供了进一步复合共和的可能。换言之，联邦制在充分强调县级共和自治的基础上，保证邦或州行政力量的有效运行。那么为何邦-县之间的冲突往往来得不是那么激烈呢？
如果我们将社会公共事务看成一块多层的蛋糕，越靠上越偏重集体，越靠下越偏重个人。那么国家主要负责集体事务，而基层单位如县则更多参与个人事务。而省级行政单位如邦或州所负责的事务则介于两者之间。共和政治有效地区分了个人与集体事务的边界，因此省-县之间的冲突往往不至于过于激烈。事实上，联邦制下的州县或邦县模式往往类似于古典的小共和国。真正的冲突来自于国家与邦州之间，因为在这一模式下，我们必须将集体公共事务划分成不同的层面，分别交由国家或省来管理。如何划分公共事务，则往往容易滋生问题。
在这个意义上，我赞同省级地方立法权力的弱势和行政力量的强势。一个强有力的省级行政单位，不仅可以保证国家权力的有效下行，而在另一方面，也能保证基层权力不被国家权力所蚕食。考察中国历史，由于国家力量力有不逮，在乡镇水平上一直存在事实的自治，而在县级行政上，则往往依靠士绅与家族宗法力量，作为国家行政的补充。这一点，事实上已经构成了乡镇共和的基础。但是，1949年以后，随着国家行政力量的无比强大，甚至村级单位已经为国家力量所吞食。而随着行政力量增强所带来的官僚化问题，也随之侵蚀构成国家的一个个细胞。
因此，重新建构国家政体的努力应当体现在如下三个方面：（1）完善乡村自治与县级共和，例如不再设村委书记，完善村民会，建立如同英国太平绅士一般的社区维护制度，县级代议机构实现直选并监督行政机构；（2）弱化省级行政单位的立法权，扩大其行政权，例如省级代议机构不实行直选，而由地方各级代议机构、中央、省各派出部分代表，形成省级议事与审议机构，但是省级行政长官可以实现直选，并交由上述议事机构讨论通过，并扩大省级行政的范围和力度。（3）弱化国家通过行政力量对基层的干预，代之以通过立法与司法划分国家与省之间的行政职责，不再下派行政主官，国家立法机构由专业化的议员进行法律的审核等。
自由主义与联邦主义
从自由主义的主张出发，很容易就会引出联邦主义。这是一种思维的惯性。事实上，大国共和尽管目前普遍采用联邦制（300万平方公里面积以上的国家，除了中国都是联邦制），但是真正成功，称得上大国共和标本的案例只有美国一家。而从托克维尔的分析来看，构成美国联邦共和的基石有地理、法制与民情三个方面，而他最看重民情。简言之，美国联邦共和的真正基石是存在着一种美国独有的“乡镇精神”。这种独立自由，强调分权自治的乡镇精神真正将共和原则渗透到美国人的骨髓里。
但是必须指出，这是1830年的美国，一个多多少少还处于“牧歌”时代的美国，一个尚未经受南北战争洗礼、缺乏国家认同的美国，一个尚未意识到自身力量，孤立于国际事务之外的美国。时至今日，我们再也找不到作为美国共和根基的新英格兰乡镇了。美国的共和在二战、罗斯福新政、民权运动与越战之后，步入了其中年时期，早已缺乏肇始之初的朝气。日益复杂的多元化社会构成，不断冲击作为乡镇精神的思想源泉的古典自由主义与新教伦理，而在“国家”的名义下，联邦政府也在不断扩大其职能范围，蚕食了乡镇共和的自由基础。在今后10年中，我们或许会见到这一趋势的加速发展，并有可能带来美国共和的一场深刻危机，结局如何尚不可预期。
由上可见，联邦制看似在探讨地方与中央的分权问题，其实质则是自由人如何参与公共事务的问题。只有在个体是自由的条件下，联邦才是牢靠的。而个体对自己自由的把握，则完完全全来自于在乡镇自由共和体中的生活质量。乡镇构成了个体对自身自由的回忆，赋予了个体参与公共事务中的“故乡”经验。简言之，个体之所以信赖联邦，完全在于其有着乡镇共和生活的经验基础。如果缺乏这样的体验，联邦对个体来说，就是冷冰冰的，陌生的政治客体。
写完这点，看过去好像说得还是不够清楚。简单梳理一下：联邦主义是自由主义对大国共和的一个解决方案。但是，自由主义的胜利，首先依赖于个体在现实生活（这往往体现在乡镇水平）的成功经验，从而使得他们有信心在更高的水平上按照自由主义原则，实行联邦共和。所以说，要在中国实行联邦主义，建立联邦共和国，并不算错，但是失之于草率和武断。相反，以基层自治为基础的地方自治制度虽然不使用联邦制的名称，但并不与联邦主义相违背。事实上，基层高度自治最终将必然导致事实上的联邦共和，只要是遵循自由主义的原则。
自治与联邦，一体两面，只是一个叫法的问题。或许我们有时看见联邦二字，感觉刺眼。但是恰恰相反，如果我们都能沉下来仔细想想，就能发现，联邦其实很平常。
中国当前许多联邦主义的鼓吹者，其实往往忽略了乡镇精神对于联邦主义的重要性。或者说，在他们眼中，二者的因果关系是颠倒的。只要建立了联邦共和，那么就可以培育出自由共和的乡镇。事实上，从印度等国的政治实践来看，这样的看法无论如何也站不住脚。恰恰相反，只有稳定的培育出一大批乡镇共和样本，中国才可能站在联邦主义的跑道上。
中国式的联邦主义
经验主义的原则，也决定了联邦制的推行不应早于乡镇共和的培育。中国传统强调县治，朝廷行政力量力有弗及，则以家族、宗法、乡绅等辅之。强有力的县治、郡县制框架与官僚科层，保证了中央行政力量的有效运行，有效地克服了商周封建的弊端，使得一个庞大帝国的运行得以实现。但是，我们必须认识到，这一县治原则本身就涵盖了一定的联邦主义因素。当然，县自身是依从于郡县制这个大框架，然而由于中国幅员辽阔，“天高皇帝远”，事实上大多数县治往往是遵循自治的原则，“所谓县官不如现管”大致就是这个意思。只不过在历史上，这样的一个对立从未上升到一种矛盾冲突的地步罢了。
郡县制演变至明清之际，封建与郡县之辩复又兴起。尤其是明代的高度集权体系，至崇祯末朝已成百病缠身之状。究其根本，虽有多端，但其中一个很重要的原因就在于，中央集权体系过于发达，从根本上动摇了县治的自治基础。所谓“利不欲其遗于下，福必欲其敛于上。”对此，顾炎武说到：“知封建之所以变而为郡县，则知郡县之敝而将复变。然则复变而为封建乎？曰：不能。有圣人起，寓封建之意于郡县之中，而天下治矣。”寓封建于郡县，这就是非常明显的联邦主义思想萌芽。
可以看到，早在明清之际，高度中央集权的弊端就已经为人认识，而他们给出的解答就是中国式的“联邦主义”。这是在完全没有国外自由主义思想基础上的中国人精英的思考，而他们与美国联邦党人几乎不约而同的摸到了问题的根源。那么，顾炎武、黄宗羲等所援以解救郡县制弊病的“封建”究竟是指的什么呢？按照他们的说法就是，一方面，“以我之大私为天下之公”，要承认并尊重个体的私欲，并以之作为公共事务的组织原则，另一方面，地方行政要实行“乡举里选”，实现地方自治。但是，满清八旗人数稀少，害怕放权地方会动摇其统治，反而沿袭前朝，加强了中央集权的统治。而1949年以后，借助于深入的群众运动与党务工作，共产党的统治更是将中央集权扩大到前所未见的地步。地方自治的思考就这样淹没在了历史的黄沙之中。
追溯历史，我们必须认识到，联邦主义并不是洪水猛兽，也不见得一定就会导致中国四分五裂。但是，我们又必须认识到，联邦主义之所以没有自发地出现，归根结底在于中国人尚没有诞生一个足以使得他们可以抗拒中央集权统治的思想基础。这也正是为什么历代以来，中央与地方之争总是呈现一边倒的局势。如果和美国对比，就可以发现，这一思想基础正是古典自由主义或者消极自由主义。自由主义在中国的论述已经很多，在这里我想提的是它的另一个特征，即“家园”情怀。在自由主义的经典表述“风能进雨能进，国王不能进”中，我们就可以看到这一种情怀鲜明地体现在对家园的热爱以及为着捍卫它不惜一切的态度。应该说，中国人不缺乏“家园”情怀，但是这种情怀一方面与自身是疏离的，另一方面又从属于“家国天下”的层级结构。在这种情况下，在家国冲突中，在中国人的思想中，先验地就将国至于家之上。因此，我们很少看到中国人对于“家园”作出神圣性的表述。
上面说多了，回到联邦主义的问题上来。从上面的论述中，可以发现，缺乏自由主义支撑的联邦主义注定是虚假的，这也是为何辛亥之后的“联省自治”最终沦为军阀的混战的原因所在。至少在目前，我们尚未看到这一支撑有出现的迹象，因此，在现阶段贸然实现联邦主义，也可能导致中国瓦解的局面出现。但是，我另一方面也认为，如果要解决中央高度集权的问题，必然要依靠联邦主义。但是这种联邦主义必须要以乡镇精神为源泉，以自由主义为支撑。换句话说，在当前阶段，中国的政治建设，应当以乡镇自治为目标，唤起民众的“家园”情怀。事实上，近年来不断出现的群体性事件，比如各地多次出现的“散步”现象，已经表明这一基于经典自由主义的思想正在自发地出现。尽管这更多出现在城市平民群体中，在农村往往以更为激烈的暴力冲突形式出现，而且事情的起因也更多由刑事案件引发，但是这一迹象值得每一个关心中国民主的人重视并思考。
说到地方自治，其实不外乎三个方面：财政、人事与法律。财政与人事是行政权力最基本的两个方面，其实也是地方与中央的争夺焦点。想当初，国税地税分离，其实不就是中央担心地方截留，设立“小金库”吗？而在村民自治推行十多年的今天，人大副委员长还是在说，乡镇长直选是不合宪法的，不也就是担心地方势力人事自治以后，中央无法控制吗？
其实从目前情况来看，乡镇长直选已经具备了充分必要条件。第一，经过多年的村民自治，尽管存在宗族黑恶势力的操弄与贿选，更多农民对于直选的意义已经有所了解，具备了基本的民主素养。更何况，如何看待宗族势力在自治中的影响，其实还是一个正反两面的问题。第二，农村公共事务日益复杂，很多问题早已跨出了村级范围，而上级委派的乡镇长，往往缺乏直接经验，不能很好的行使行政权力，具备了乡镇直选与自治的必要条件。
事实上，乡镇长直选即可以在经济文化水平较高的深圳大鹏镇高，也可以在云南红河七个镇乡得到贯彻实行，这有力地表明，某些人所想的乡镇直选只有在经济文化发展达到更高水平之后才能进行的想法并不正确。而真正阻碍乡镇直选自治的力量，往往来自于上层。按照有人总结的，当前乡镇直选主要有六种形式：1、四川省步云乡“直选”模式；2、四川省南部县“公推公选”模式；3、四川省绵阳市“人民代表直接提名和选举”模式；4、山西省临猗县卓里镇“民意调查”模式；5、广东省大鹏镇“三轮两票”模式；6、云南省红河州“权限范围的直选”模式。考虑中共体制内的改良，我觉得以上这都可以作为样板来试点。但是在直选行政首长的同时，我们更应注重乡镇人大，尤其是主席团的选举。在我看来，其实更应该首先实行乡镇人大代表的普选。因为相比于乡镇长的直选而言，人大的工作更加需要群众与代表的经常性沟通，从而可以真正培育一批适应农村工作现状，能够有力推进民主法制的议事人才。
